«Солидарность»: Антикоррупция своими руками

Два года назад администрация президента оценила ущерб от коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок в 3% от ВВП. К слову, примерно столько же, по прогнозу, составит экономический рост России в этом году. То есть он мог бы удвоиться, если победить воровство. Каким законодательством должны регулироваться госзакупки, как понять, что тендер проводится с нарушениями, и куда жаловаться, чтобы предотвратить правонарушение, выяснила корреспондент «Солидарности» Полина САМОЙЛОВА.

Пару недель назад шоумен и музыкант Андрей Макаревич опубликовал открытое письмо президенту Путину, в котором возмущался сложившейся системой «откатов»: «Еще 5 - 6 лет назад средний откат по стране составлял 30%. Плакали, но платили. Сегодня это 70%. Мне достоверно известен случай, когда откат составил 95%. Об этом сегодня знает вся страна. Знает и молчит, так как одна часть населения с этих откатов и кормится, а другая (значительно большая) боится потерять и оставшиеся тридцать... Итак, на оставшиеся от бюджета 30% мы собираемся крепить оборону, строить дороги, развивать промышленность, медицину и образование и проводить лучшую в мире Олимпиаду».

Впрочем, высокий уровень коррупции в нашей стране стал настолько привычной вещью, что «раскрытый» музыкантом секрет Полишинеля стал поводом для пародий и шуточек. Да и сам адресат посоветовал Макаревичу написать еще одно такое же письмо, но на этот раз бизнесменам.

Однако свой посильный вклад в борьбу с коррупцией может внести каждый. В частности, у нас есть возможность и право следить за той частью бюджетных денег, которые расходуются на государственные и муниципальные закупки. Попросту говоря, отслеживать, как расходуются наши с вами общие деньги. О том, как это правильно делать, читайте ниже.

По словам главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, общий объем государственного и муниципального заказа с учетом госкорпораций и естественных монополий составляет в 2012 году 13 трлн рублей.

Весьма существенная часть этих триллионов становится искушением для чиновников и поводом для махинаций. Размер бедствия значителен. Только за первый квартал этого года надзорные органы Мурманской области - не самого большого региона - выявили 176 нарушений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Материалы по двум из выявленных эпизодов направлены в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

В Дальневосточном федеральном округе за первую половину этого года прокуроры выявили более 3700 нарушений законодательства о размещении гос- и муниципальных заказов. В целях устранения нарушений внесено более 870 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены почти 300 должностных лиц. На противоречащие федеральному законодательству правовые акты вынесено более 150 протестов. В суды направлено 197 исковых заявлений об оспаривании государственных и муниципальных контрактов. Предостережения о недопустимости нарушения закона получили 58 должностных лиц. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено более 80 должностных лиц, по материалам прокурорской проверки возбуждено 10 уголовных дел.

Самым вопиющим стал случай в Республике Саха. Городская администрация Якутска заплатила 82,2 млн рублей за невыполненный ремонт дворовых территорий многоквартирных домов и проездов к таким территориям. Возбуждено дело о хищении денежных средств.

Всего же в стране за первую половину 2012 года, по информации прокуратуры, в сфере госзакупок прокуроры выявили 33 тыс. нарушений, по материалам проверок возбуждено 90 уголовных дел. Пару лет назад контрольное управление администрации президента заявляло, что из-за коррупции в сфере госзакупок теряется примерно 3% от ВВП страны. То есть если бы этих потерь не было, рост экономики в стране был бы в два раза больше.

Правила размещения государственного и муниципального заказа установлены федеральными законами (см. справку).

Осенью ожидается, что система изменится. Федеральный закон № 94, вызывающий массу нареканий, будет отменен, а вместо него появится другой - «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Предполагается, что новый закон позволит контролировать не только соблюдение процедуры размещения госзаказа, как это было до сих пор, но и оценивать закупки с точки зрения их качества и эффективности. К тому же он позволит эффективнее регулировать размещение госзаказов в таких сложных сферах, как наука и культура. Более того, в новом законе пропишут, что частные организации должны будут реагировать на запросы общественности, то есть должен появиться действенный механизм общественного контроля. Но это - дело будущего.

Итак, каковы нынешние правила закупок? Организация может покупать продукцию одного наименования на сумму до 100 тыс. рублей в квартал. Если сумма закупок до 500 тыс. рублей, организация должна разместить на официальном сайте извещение о запросе котировок. Как правило, этот метод используется для закупки серийной, стандартной продукции (канцтовары, топливо и т.д.). Конкурсную документацию и критерии оценки заявок разрабатывать не надо - победителем становится участник, предложивший наименьшую цену. С учетом всех формальностей процесс, как правило, длится менее недели. Если же сумма закупок превышает 500 тыс. рублей, организация должна провести торги. Торги бывают разными - это конкурсы (открытый и закрытый) и аукционы (открытый, закрытый, электронный).

Существует Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (утв. распоряжением правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р). Проводить конкурсы на входящие в данный перечень товары, работы или услуги - запрещено. Впрочем, нередко это требование нарушается.

Законы, регулирующие размещение государственного и муниципального заказа:

1. ФЗ № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Помимо госкорпораций и естественных монополий он распространяется на любую организацию, в уставном капитале которой более 50% принадлежит государству, субъекту федерации или муниципалитету. Информацию о закупках закон обязывает публиковать на официальном сайте, а об исполнении договоров - в Едином публичном реестре договоров. При этом закон запрещает устанавливать неизмеряемые и неадминистрируемые требования к участникам торгов. Кроме того, требования, предъявляемые к участникам закупок, к закупаемым товарам, работам и услугам и к условиям договора, а также проведение оценки и сопоставление заявок на участие в закупках по критериям и в порядке, не опубликованным на официальном сайте, запрещаются.

2. ФЗ № 94 «О закупках для государственных и муниципальных нужд».

3. ФЗ № 135 «О защите конкуренции».

4. ФЗ № 213 «О государственном оборонном заказе» (процедуры закупок для оборонного заказа соответствуют ФЗ № 94).

- Однажды мне довелось поучаствовать в муниципальном конкурсе в одном из регионов России, - рассказывает «Солидарности» Ксения (имя изменено редакцией по ее просьбе. - П.С.). - Мне пришлось сидеть в «творческом жюри». Услуги мои были оплачены, победителя конкурса я также знала заранее. Из того, что я видела, у меня сложилось впечатление, что не только жюри, но и проигравшие «конкуренты» были липовыми. Все собрались в одном помещении, и организатор конкурса зачитал при гробовом молчании так называемые «заявки». На лице у всех была откровенная скука, и на диктофонной записи нет ни единого подтверждения, что в помещении еще были люди. Ну разве что в протоколе потом расписались. С тем же успехом все это можно было надиктовать дома. И не собираться. А самое потрясающее в происходящем - то, что никто не собирался таким образом ничего красть. Порядочные, в общем-то, люди хотели сделать доброе, нужное для города дело. Но требования закона таковы, что для проведения всей процедуры «по закону» потребуются месяцы. За которые инфляция и валютные скачки сделают свое черное дело, и денег на это хорошее дело не хватит. И единственный путь это доброе дело сделать - дать денег «актерам», тоже, в общем-то, вполне порядочным людям, чтобы те изобразили конкурс. То есть фактически получается, что законодательство, которое должно защитить нас от коррупции, само же ее порождает.

Впрочем, ситуация, когда «приличные, в общем-то, люди» вынуждены нарушать закон ради благого дела, хоть и нередкая, но далеко не самая частая причина нарушений. Чаще всего нарушения способствуют улучшению финансового положения чиновников и их близких родственников.

Самыми распространенными нарушениями закона в сфере госзаказа, по сообщениям надзорных органов, являются:

- размещение заказов вне установленных конкурсных (аукционных) процедур либо с их нарушением;

- несоблюдение порядка информационного обеспечения, неправильный выбор способов размещения заказов;

- несоблюдение условий размещения заказов у субъектов малого предпринимательства;

- неправомерный доступ к торгам либо отказ в таком доступе;

- изменение положений государственных и муниципальных контрактов, их ненадлежащее исполнение;

- поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг ненадлежащего качества.

Размах нарушений иногда потрясает. Известный микроблогер KermlinRussia рассказывал журналу «Форбс» о том, что его в свое время позвали стать реальными рабочими руками в фальшивом тендере: «Прокладка (посредник, организатор торгов, - П.С.) вынуждена искать реальные рабочие руки и обращается ко мне. Я соглашаюсь помочь в обмен на устную договоренность о том, что стану субподрядчиком. Через полчаса приезжаю в офис на проспекте Мира и еще через два передаю готовый документ. Меня просят отправить его на неприметный ящик на бесплатном почтовом сервере. Общая стоимость проекта превышает рыночные расценки примерно в 12 - 15 раз. Я прошу 15%, рассчитывая на премию за «соучастие». Мне предлагают 6 - 7%. После двух дней напряженных переговоров я отказываюсь в этом участвовать. Жадность не позволяет мне смириться с арифметикой, при которой тот, кто умеет работать, получит 7%, а кто не умеет - 93%». Потом, по словам микроблогера, он узнал, что обычно реальному исполнителю IT-проектов редко достается более 3% суммы заказа.

Последствия же «распила» бюджетов всех уровней трудно переоценить. Знакомы с ними и читатели «Солидарности». К примеру, мы писали о том, как в 2009 году вынуждены были объявить голодовку работники 11-го военного завода Минобороны РФ в Брянске, восемь месяцев не получавшие зарплаты. Как потом выяснилось, руководитель предприятия крал деньги. И работники даже обращались во всевозможные инстанции, но им никто не верил. Только после голодовки начались проверки, и лишь через полтора года проверяющие пришли к выводу о хищениях. К сожалению, работникам не стало от этого легче - предприятие попало в такую пучину бедности, что даже на конец 2011 года там были задолженности по заработной плате.

Писали мы и о том, как несколько лет назад пришлось объявлять головку дорожным рабочим в Ставрополе - только так они смогли добиться обнародования результатов проверки Счетной палаты области. Проверка показала, что якобы для ремонта дорог покупались дорогие джипы и автомобили бизнес-класса. В результате таких «приобретений» казна дорожной отрасли опустела настолько, что нечем было выдать зарплату рабочим.

Успешнее удалось отстоять свои права работникам в Вологде. Там местная администрация принуждала городское автотранспортное предприятие к закупке местных же «Олимпов» - автобусов с сомнительными техническими характеристиками и завышенной ценой. Для предприятия такая покупка означала громадный долг и перспективу банкротства. Поднялся шум, в создании которого приняла участие и «Солидарность», и «Олимпы» закупили штучно, а не массово. Между тем массовые протесты, как правило, случаются слишком поздно, когда положение уже нельзя исправить. Гораздо проще предупредить нарушение.

9 августа общественная организация «Безопасное Отечество» провела семинар, на котором обучала каждого желающего основам поиска нарушений в сфере госзакупок. Эта организация появилась на свет в мае прошлого года и занимается расследованиями нарушений при проведении конкурсов и аукционов, борьбой с незаконным и некачественным оказанием услуг в области безопасности. На настоящий момент в организации состоят 1625 человек, работают 48 отделений по всей России. Результат ее деятельности: отменено 37 незаконных торгов на госзакупки на сумму 614,5 млн руб., 62 жалобы на сумму 1,907 млрд рублей ФАС признал обоснованными.

- На самом деле большинство чиновников у нас честные, - считает Виталий Зарудин, основатель «Безопасного Отечества». - Коррупционеров всего 20%, но они уводят половину бюджета.

Так как обычному гражданину этому противостоять? Скажем, у вас есть сомнения относительно того, правильно ли расходуются бюджетные деньги вашего города. Или, к примеру, в прошлом году перед вашим домом положили дорогу, за зиму она растрескалась, и сейчас ее ремонтируют. И вам интересно, делает ли это, как полагается, по гарантии (как правило, гарантия на дороги - 24 месяца) тот же подрядчик, что и в прошлом году. Или на это решили потратить бюджетные, то есть наши деньги.

Тогда вам нужно найти сайт государственных закупок http://zakupki.gov.ru. Там найти свой населенный пункт и интересующий вас заказ. И в «Информации о торгах» найти «Документы заказа».

На что, как советует «Безопасное Отечество», надо обратить внимание:

1) не сформированы ли технические требования под определенного поставщика (в частности, один из домов отдыха хотел закупить около сотни наименований конкретных моющих и гигиенических средств, вплоть до туалетной бумаги - непременно с запахом персика. Естественно, шанса на то, что будет много участников конкурса с таким ассортиментом, нет);

2) есть ли обоснование стартовой стоимости закупки, не завышена ли стартовая цена (во ВНИИ автоматики им. Н.Л. Духова вакуумную печь решили закупить по стартовой цене в два раза выше, чем в 2011 году, да еще и поправку на инфляцию сделали);

3) нет ли незаконных требований к участникам (к примеру, одно из учреждений Санкт-Петербурга требовало от продавца автобусов «копию лицензии на осуществление частной охранной деятельности». Это явный признак того, что заказ «сформирован» под конкретного продавца);

4) правильно ли выбран способ размещения заказа (коррупционеры стараются назначить конкурс вместо электронного аукциона. Так как информация об участниках конкурса прозрачна для заказчика, то последний может надавить или «договориться» с конкурсантом);

5) проверить, все ли буквы в наименовании товара написаны кириллицей (часто некоторые буквы специально меняют на внешне похожие латинские. При поиске в Интернете такой заказ не обнаруживается, и находят его лишь «свои»).

Однако и у коррупционеров бывают осечки. Юрист Светлана Сахарова рассказала о своих клиентах, которые случайно выиграли такой фальшивый конкурс:

- Вкратце ситуация выглядит так. ООО, интересы которого я представляю, выиграло конкурс на ремонт учреждения здравоохранения в Серпуховском районе (Московская область. - П.С.). Заказчиком стало местное управление здравоохранения. Финансирование частично из муниципального бюджета, а основная часть денег - из областного бюджета, в рамках программы модернизации здравоохранения. С моими клиентами должны были расплачиваться поэтапно, по мере выполнения работ. Часть работ они сделали, отослали документацию. Нет ни ответа, ни денег. Следующие работы из-за этого задерживаются. И вдруг ООО узнает, что администрация вновь объявила конкурс на проведение ремонта в том же самом учреждении. На те же самые работы (в том числе на уже выполненные) и на ту же самую сумму. Жалоба в Федеральную антимонопольную службу ничего не дала - служба посчитала, что ФЗ № 94 не регулирует количество объявленных конкурсов.

ООО обращалось в разные инстанции. Однако, по словам юриста, отреагировала только Контрольно-счетная палата Московской области. Палата обнаружила, что во время проведения торгов в документации не было одного из самых важных документов - сметы. Следовательно, смета не была подписана и областными властями, которые должны были выделить основную часть денег. Значит, строителям в любом случае не заплатили бы. Напрашивается следующий вывод: конкурс был задуман под «свою» компанию. А когда его случайно выиграла сторонняя организация, ее решили «кинуть» и снова объявить конкурс, чтобы «завести» на объект свою организацию. Повторные торги отменили. А пострадавшему ООО, по всей видимости, придется обращаться в суд, чтобы получить свои деньги.

Что делать, если вы нашли нарушение в конкурсной документации? К примеру, на днях один из блогеров Дагестана выяснил, что торги по ремонту подземного перехода еще не проводились, хотя работы уже идут. Это явный признак того, что «победитель» торгов уже известен.

Однако если хотите не допустить правонарушения, обращаться нужно не к широкой общественности, а к вполне конкретным людям. Для начала стоит написать организаторам конкурса. По словам Зарудина, в двух третях случаев нарушения устраняют. Если реакции не последовало, нужно обращаться в территориальное управление ФАС - когда речь идет о муниципальных или региональных закупках. Если же речь идет о закупках федерального органа - тогда нужно обращаться в головной офис ФАС. Ну а если речь идет об оборонных закупках - обращаться следует в Рособоронзаказ. В случае если ведомства не реагируют, принудить их к этому может суд.

- Нам пришлось обращаться в суд, - рассказывает представитель «Безопасного Отечества». - В Санкт-Петербурге региональное управление ФАС почему-то предубеждено против вмешательства общественных организаций. Пришлось идти долгим путем.

Как подать жалобу в ФАС? Проще всего о нарушениях сигнализировать в какую-либо общественную организацию, которая занимается антикоррупционной борьбой. Если же решили пойти по этому пути самостоятельно, то заявление нужно составить согласно требованиям закона, с указанием точных данных о конкретных торгах и заказчике. Отправить заявление можно почтой, по факсу или отнести прямо в канцелярию и сдать с получением входящего номера. Последний вариант предпочтительнее, так как жалоба, посланная по почте или по факсу, может «потеряться». Отслеживать реакцию на жалобу можно на том же сайте госзакупок - там есть специальный реестр.

Впрочем, эти правила распространяются лишь на незаключенные контракты. В случае если торги уже состоялись, документацию по ним можно найти в реестрах контрактов все на том же сайте госзакупок. Но обращаться с претензиями уже надо в правоохранительные органы. Этот путь сложнее и не столь эффективен - частному лицу или общественной организации весьма сложно доказать факты нарушений. Уголовные дела возбуждаются довольно редко, для этого нужны доказательства хищения денег. А административная ответственность не слишком серьезна - должностное лицо облагается штрафом в 3 - 50 тыс. рублей, а компания - до 300 тыс. рублей.

Преступления и необязательные наказания

Штраф в 3000 рублей назначили руководителю бюджетного специального учебно-воспитательного учреждения для детей и подростков с девиантным поведением «Куртамышское специальное профессиональное училище № 1 закрытого типа» (Курганская область). Училище решило приобрести при помощи открытого аукциона в электронной форме за счет средств федерального бюджета легковые автомобили Volkswagen Passat CC 1.8 TSI MT стоимостью 1 285 260 руб. и Toyota Camry Elegance Plus стоимостью 1 276 000 руб. Проверка целевого расходования бюджетных средств установила, что при подготовке аукционной документации на приобретение этих автомобилей заказчик допустил нарушения требований ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Аукционы признаны не состоявшимися.

Правда, возникает вопрос: а если бы документация была оформлена правильно, претензий к руководству не было бы? Считалось бы, что профтехучилищу действительно больше всего нужны автомобили бизнес-класса? Не исключено, что дело обстоит именно так.

На днях СМИ стало известно, что правительство Нижегородской области разместило на сайте госзакупок заказ на «специализированные транспортные средства» для нужд регионального Министерства госимущества и земельных ресурсов. Спецтранспортом названы, ни много ни мало, три Toyota Camry в люксовой комплектации за 1 747 000 руб. каждая и десять Ford Focus III общей стоимостью 7 млн руб. Парктроники, круиз-контроль, «лампы для чтения» и многофункциональные рули, заявленные в заказе как обязательные, очевидно, и оказались атрибутами «специальности». В числе милых «пустячков» - специальные громкоговорящие установки, красно-синие маячки, алкотестеры, радары и стационарные радиостанции. Финансирование покупки машин будет вестись из целевых бюджетных средств в рамках областной программы «Профилактика преступлений и иных правонарушений в Нижегородской области на 2011 - 2012 годы», что достаточно иронично само по себе. Пока неизвестно, последовала ли на это сообщение СМИ реакция правительства области или правоохранительных органов.

Зато известно, что москвичам придется подождать с поездками на скоростных трамваях. Закупка 120 трамваев с низким полом на сумму более чем 9 млрд руб. отложена из-за решения ФАС. Неожиданно «выяснилось», что столичный департамент транспорта допустил при размещении конкурсной документации ряд нарушений закона о госзакупках, не установив в техническом задании точных требований к конструкции трамвая. Любопытно, что нарушения ФАС нашла лишь с третьей попытки - до этого жалобы на документацию торгов подавали «Уралвагонзавод» и «Синара - транспортные машины», и жалобы признавались необоснованными. После обнародования подробного технического задания конкурс должен быть объявлен повторно. Никто не виноват.

Суровее всего за нарушение правил госзакупок в последнее время наказали заместителя главы администрации Советского района Орска (Оренбургская область). Его оштрафовали на 30 тыс. рублей за размещение у поставщика ряда заказов на сумму, превышающую предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке.