28.12.2011

Не надо чинить работающее

Ниже приводится перепечатка материала из общественно-политического журнала «Частный охранник».

Министерство экономического развития РФ подготовило законопроект по федеральной контрактной системе, которая должна изменить рынок госзакупок. Проект этот уже внесен в правительство и планируется к рассмотрению в Госдуме еще в этом созыве. Он предусматривает законодательную новацию об общественном контроле в сфере государственных заказов.

Мы поговорили с Виталием Зарудиным, председателем координационного совета общественной организации «Безопасное Отечество», о преимуществах и недостатках старого закона о госзакупках (94-ФЗ) и о том, что даст новый законопроект Министерства экономического развития, будущий закон о федеральной контрактной системе, общественным организациям и, напротив, коррумпированным чиновникам.

Сейчас идет много споров о будущем госзакупок. Законопроект МЭР о федеральной контрактной системе (ФКС) хороший или плохой?

В нем есть ряд очень важных положительных изменений. Одно из них — статья, которая касается контроля над госзакупками со стороны общественных объединений. Он и сейчас есть, но имеет совещательный, рекомендательный характер. Законом не предусмотрены обязанности государственных организаций по отношению к общественному контролю. Не предусмотрена ответственность за его игнорирование, и многие заказчики и даже контролирующие органы пренебрегают информацией, которая выявляется общественностью, организациями или гражданами.

А вот Навальный, например, смог добиться довольно многого в рамках действующего закона.

Верно, господин Навальный пытается добиться справедливости и экономии бюджетных средств. Кстати, и наша организация «Безопасное Отечество» работает в этом направлении. Но если разобраться, на это никто не обращает внимания. Да, отменяются единичные торги, вносятся изменения в документацию. И это большое дело, но законодательно возможности общественного контроля именно за госзаказом не существует. А в проекте закона о ФКС есть положение по общественному контролю, по которому будет законодательно закреплена обязанность заказчиков и контролирующих органов реагировать на обращения и запросы общественных организаций, проводить на их основании проверки и принимать необходимые меры по устранению нарушений. Причем контролировать можно будет не только размещение госзаказа, но и его исполнение. Заказчики иногда ведут себя не очень красиво — меняют условия контракта, цены и так далее. Иногда бывает так, что ради победы они допускают «карманных» участников с заведомо худшими характеристиками, не соответствующими техническому заданию, потом прикрывают их на исполнении контракта, и в итоге госструктура получает продукт или услугу не того качества, которое заказывали изначально.

Зачем нужен общественный контроль?

Большинство участвующих в обсуждениях представителей от организаторов торгов, как сговорившись, повторяют: «Зачем это нужно? Сейчас ведь тоже есть возможность общественного контроля». Да, есть, но в очень размытом, поверхностном виде. Конкретизировав законопроектом возможности общественного контроля, государство ставит палки в колеса недобросовестным заказчикам. Они эту инициативу и не поддерживают.

Если ФКС примут, то они попадут под значительный общественный надзор, на который не смогут влиять. Общественным организациям дадут возможность направлять госзаказчикам предложения, запросы. На них нужно будет реагировать и проводить расследования. Можно обратиться в ФАС и в правоохранительные органы. На сегодняшний день происходит что: если вы видите, что чиновник нарушает закон, например, закупает себе золотой трон в кабинет, то вы, как гражданин, можете написать заявление или даже подать в ФАС жалобу. Ваши заявления рассмотрят и даже дадут ответ в определенный срок, но никто не обязан проводить конкретных действий по вопросам проверки обоснованности закупок, установления стартовых цен. А теперь закон говорит, что действия эти произвести обязаны.

А если торги уже произошли и контракт уже заключен? Вы понимаете, что вас проигнорировали. Не ответили или ответили отпиской. Вы обращаетесь в ФАС, а уже поздно: обращения граждан, в том числе и общественных организаций, принимаются только на этапе до подачи заявок на торги. И то такая возможность появилась только в этом году. Раньше жаловаться мог только участник размещения заказа — лицо, которое претендует на право заключения контракта. Но проблемы с нарушением закона или недобросовестными действиями в сфере госзакупок чаще всего возникают уже после окончания приема заявок, на этапе проведения процедур торгов, заключения и исполнения контракта.

Какие еще преимущества есть у нового законопроекта?

Вводится статья, согласно которой кадры должны иметь опыт и соответствующую квалификацию, так как квалификация людей, которые занимаются размещением заказов, часто очень низкая. Заказчик должен за этим следить. Сегодняшний закон этого не требует, единственное — как минимум один член конкурсной комиссии должен пройти курсы повышения квалификации. Но на комиссии торги не заканчиваются. Как правило, процедуры торгов готовятся одними специалистами, технические задания — другими, контракты заключаются третьими, и квалификация всех этих людей должна соответствовать выполняемой задаче.

Сегодня часто приходится сталкиваться с ошибками, допускаемыми заказчиками в документации о торгах — используют термины, определения и формы, относящиеся к конкурсу, или размещенная на официальном сайте документация уважаемого солидного ведомства содержит орфографические или грамматические ошибки уже в названии процедуры торгов. Часто бывают и более серьезные ошибки. Следует отметить, что в столице утверждены типовые формы конкурсной и аукционной документации, и все заказчики независимо от квалификации просто используют эту форму, что сильно облегчает процесс. Но понимание системы госзаказа и знание законодательства все равно необходимы.

Новый законопроект вводит понятие контрактных офицеров. Он предлагает, что каждый заказчик должен создать отдельное управление, департамент, выделить структуру, которая будет этим квалифицированно заниматься. У многих мелких и средних заказчиков сегодня этим обычно занимается бухгалтер, завскладом, завхоз, но не специалист в области закупок. Многие из них даже проходят специальные курсы. Но этого недостаточно, и процент ошибок персонала очень высок.

Это же все очень дорого будет стоить. Буквально все государственные организации должны будут расширить штаты. Создание новой структуры влечет за собой новые затраты. Но наведение порядка в сфере госзаказа в перспективе сэкономит очень приличную сумму.

Надо 94-ФЗ менять на ФКС?

Внедрять ФКС безусловно нужно, но базой для нее должна стать не новая, а существующая система размещения государственных заказов. 94-ФЗ уже доработали с учетом всех нюансов и практики, сложившейся за пять лет. В него уже внедрены многие механизмы, повышающие конкуренцию на рынке госзаказа, а также инструмент электронных аукционов, который экономит бюджетные средства.

Сейчас приоритет отдается электронным аукционам. В них рассматривается первая часть заявки, потом проводится сам аукцион, на котором участники еще не известны. Вторая часть рассматривается, когда известен результат аукциона и открывается доступ к информации об участниках аукциона. Это позволяет повысить конкуренцию, снизить риск сговора участников аукциона и заказчика. Мы поддерживаем и предлагаем сохранить такую систему размещения заказа, а также существенно расширить перечень товаров, работ и услуг, заказы на закупки которых размещаются исключительно на электронных аукционах.

Говорят, что 94-ФЗ основное значение отдает цене, и по этой причине заказчики вынуждены приобретать товары и услуги худшего качества по наименьшей предложенной стоимости.

Это не так. Цена играет роль только в ходе проведения аукционов. Госзаказчик разрабатывает техническое задание. Этим он заявляет, что хочет купить работу, услугу или товар конкретного уровня, объема, качества, технических характеристик. До торгов допускаются только те участники, которые предложили то, что заказывал заказчик. А дальше происходят торги. Говорить, что влияющую роль играет цена, — ну так она и должна играть. Если заказчик получает заказанного им уровня товар, работу или услугу, его и должно интересовать только понижение цены.

А на деле получается что? Заказчик объявляет процедуру торгов с требованиями о таком-то качестве. Ему предлагают товар с этим уровнем качества. А на этапе торгов заказчик хочет, чтобы уровень качества был еще выше. Так почему же сразу не заказать более высокое качество или лучшие технические характеристики, а на торгах получить его по наименьшей цене?

На мой взгляд, в абсолютном большинстве именно цена должна быть главным аргументом в системе государственных закупок. Но должны быть и исключения, где цена и качество будут играть равное значение, например при размещении заказов на разработку и производство оборудования, выполнение научно-конструкторских работ и в других случаев, когда заказчик объективно не может установить необходимое качество или характеристики заказываемых товаров, работ и услуг до проведения торгов. И кстати, такие исключения предусматривает действующий закон. Во всех остальных случаях эти требования должны быть изначально заложены в техническое задание, а торги — проходить в основном по цене.

Но ведь есть случаи демпинга цен и предложения продукции более низкого качества?

На мой взгляд, существенный недостаток, который есть в 94-ФЗ — норма, которая не дает заказчику во время торгов при необходимости проверить уровень качества в предложениях, заявленных участниками торгов. Участник просто утверждает, что выполнит заказ на том уровне, которое сформулировано заказчиком, и дает какое-то максимальное снижение. Он может дать какое-то демпинговое снижение, просто забрать этот заказ. Но чудес не бывает, и чаще всего при демпинге первым страдает качество.

Законопроект о ФКС предусматривает инструменты противодействия демпингу цен и защиты интересов заказчика на этапе исполнения контракта. Идея положительная. В ФКС предполагается следующая система: участник торгов, предложивший снижение более 25%, должен обосновать свою цену. В противном случае подозрительную заявку отклонят, а электронный аукцион будет признан несостоявшимся. Но я уверен, что планку подозрительности нужно спокойно опускать до 60–70% от начальной цены.

Снижение цен на 25% скорее отражает конкурентную борьбу, а не результат демпинга цен. И здесь очень важно понимать следующую ситуацию. Основная и самая распространенная причина значительного снижения цен на торгах — завышение заказчиком начальных (стартовых) цен при объявлении торгов. Вот сейчас в Москве проводятся торги на поставку медицинской техники в рамках реализации Программы модернизации здравоохранения на 2011–2112 годы. Большинство из них проходит со снижением цен на 25 и более процентов. Используя логику законопроекта о ФКС, следует признать все эти торги следствием демпинга со стороны участников. Получается, что все их заявки подозрительные? На самом деле такие результаты — следствие завышения стартовых цен. Зато всегда можно доложить о существенной экономии бюджетных средств, которая на поверку получается бутафорской. Считаю, что установление этой нормы послужит скорее поводом для злоупотреблений со стороны заказчиков, чем инструментом для защиты от демпинга цен.

Но и в 94-ФЗ предусмотрены возможности для злоупотреблений, разве нет?

Да, действительно, несмотря на многочисленные доработки, закон имеет почву для злоупотреблений, но все-таки таких пробелов в нем гораздо меньше, чем в предлагаемом законопроекте о ФКС. Согласно 94-ФЗ значимость критерия качества не может быть больше 20%, а по отдельным видам закупок (таким, как закупки медицинских услуг, технологических и юридических услуг, услуг специализированных организаций) — не более 45%. Исходя из утвержденной методики оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе даже 20% дают возможности для злоупотреблений, но все равно большая значимость отдается цене. Если установить планку в 45%, то заказчик, исходя из схемы расчета показателей и оценки заявок, может выставить максимальный балл тому, кто ему больше нравится, а все остальные участники потеряют любые шансы на победу, даже предложив 100-процентное снижение цены.

В той редакции законопроекта о ФКС с которой мне довелось ознакомиться, предлагается вообще установить единую значимость критерия качества в размере 50%, да еще и с возможностью отклонять подозрительную заявку, в которой предлагается снижение более 25%. На таких условиях участие в торгах вообще теряет смысл.

ФКС сократит сроки подачи заявок на участие в аукционах с нынешних 20 до семи дней. В случаях небольших аукционов это оправдано. А если проводится аукцион на поставку нескольких тысяч наименований медикаментов или изделий медицинского назначения или просто закупается сверхсложная техника на сотни миллионов рублей? За семь дней подготовиться к участию в таком аукционе будет крайне сложно или вообще невозможно, ну если только участник не будет знать об этом аукциона заранее. А узнать заранее можно только от госзаказчика. Также предлагается ввести возможность переговоров с участниками торгов. Другими словами, поле для злоупотреблений приобретает поистине необъятные масштабы.

Говорят, что отдельные «специалисты», используя современные компьютерные технологии, уже предлагают платные услуги по победе даже в электронных аукционах. И получить информацию с торговой площадки об участниках аукциона до его проведения сейчас проще простого, и это стало одной из самых востребованных услуг.

Конечно, при написании закона законодатель должен исходить в первую очередь из принципов добросовестности тех лиц, которым потом придется этот закон исполнять, а иначе можно было бы ограничиться всего одним уголовным кодексом. Но крайне важно учитывать имеющуюся практику и накопленный опыт в этих вопросах.

То есть ФКС подразумевает, что все чиновники по определению честны?

ФКС официально устанавливает презумпцию добросовестности государственного заказчика. Но мы должны отдавать себе отчет, в какой стране, с каким менталитетом мы живем. Вероятность, что все заказчики будут честны, стремится к нулю. В процентном соотношении 20–30% денег из госзаказа отправляется в карман к чиновникам. В каких-то отраслях — все 50% идут туда же. Я не говорю, что чиновники напрямую берут взятки. Большинство из них работает в основном на лоббирование своих компаний. Поэтому серьезнейшие недостатки законопроекта — это механизмы, которые предлагаются на этапе размещения заказов.

Презумпция добросовестности в нашей действительности неприменима. Безусловно, есть очень много людей, которые работают честно и открыто. Но суммы, которые уходят налево из госзаказа, говорят о катастрофическом положении в этой сфере.

Что же предлагает «Безопасное Отечество»?

Не надо чинить работающее. В первую очередь мы предлагаем сохранить сложившуюся функциональную систему размещения государственных и муниципальных заказов и уже на ее основе строить более совершенную систему, затрагивающую все этапы госзаказов. Важными и нужными инициативами считаем внедрение системы общественного контроля, обоснования планируемых и производимых закупок, повышения квалификационных требований к специалистам, работающим в сфере госзаказа, а также расширение сфер действия закона на этапе планирования и исполнения государственных заказов.

Необходимо сделать действительно полезный и востребованный закон о системе госзаказа в нашей великой стране. Но он должен быть максимально прозрачным, создавать условия для свободной конкуренции, быть привлекательным для внутренних и внешних инвестиций, отражать интересы общества в целом, а не защищать отдельных чиновников и лоббируемые ими структуры.

Нашему государству с его огромным госсектором крайне необходима прозрачная система госзаказа. Ее нужно привести в порядок, и это должно быть одной из приоритетных целей не только правительства, но и общества в целом.